PREFACIO

Este libro pretende hacer algo relativamente nuevo en España, aunque no tanto en otros países europeos, en concreto, trazar un balance científico-político de un gobierno durante la duración de su mandato, el de la segunda legislatura del gobierno socialista presidido por José Luis Rodríguez Zapatero. La pretensión del equipo que lo ha redactado, compuesto en su mayor parte por miembros del departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED, es inaugurar con él una serie que pretendemos prosiga con los sucesivos gobiernos.

Al redactarlo, sin embargo, nos dimos cuenta de que, para tratar con solvencia la segunda legislatura de Rodríguez Zapatero necesitábamos ponerla en perspectiva y en su debido contexto. Esto nos llevó a la convicción de que, aunque las dos legislaturas socialistas sean bastante independientes entre sí debido sobre todo a la coyuntura exterior, no sería posible alcanzar una comprensión cabal de la segunda sin presentar, aunque fuera sumariamente, los elementos de la primera. Solo así puede verse en qué medida la segunda indica continuación o corrección de aquella.

Esto es lo que los compiladores hemos intentado en el capítulo primero, que encabeza la obra precisamente con una especie de resumen de la primera legislatura de Rodríguez Zapatero sobre todo a los efectos de dejar constancia de cómo estaba la situación cuando el Secretario General del PSOE asumió los poderes de presidente por segunda vez. Hemos sido sucintos y nos hemos limitado a hacer una somera presentación de los ocho temas que consideramos fueron esenciales en el primer mandato y, en alguna medida, condicionaron el futuro. Por eso consideramos las elecciones de 2004; la actitud de la oposición de la derecha, el espíritu de las políticas públicas del gobierno de Zapatero desde el primer momento en la línea del republicanismo cívico, que ejerció notable influencia en el presidente; la coyuntura económica de prosperidad en que discurrió la legislatura; la confrontación con la iglesia, que se radicalizó con la legislación socialista en materia de aborto, igualdad de género y derechos de los homosexuales; la cuestión territorial, agudizada con los proyectos de reforma de los estatutos; la lucha contra el terrorismo, que se caracterizó por ir de consuno con un intento de negociación con la banda etarra; la política exterior, en la que se produjeron las variaciones más acusadas en relación con la legislatura conservadora anterior. Esperamos haber acertado.

Tras esta introducción, el resto del balance detallado corresponde a los otros 17 capítulos de la obra, escritos todos ellos por especialistas, y que presentan estos y otros temas y su desarrollo durante el segundo mandato de Rodríguez Zapatero.

César Colino (UNED)

Ramón Cotarelo (UNED)

CAPÍTULO 1
INTRODUCCIÓN. LA PRIMERA LEGISLATURA DE RODRÍGUEZ ZAPATERO

César Colino

UNED

Ramón Cotarelo

UNED

1. «PRESIDENTE POR ACCIDENTE» (LAS ELECCIONES DE 2004)

Las elecciones de 14 de marzo de 2004 tuvieron lugar a la sombra del hecho más dramático, por sus dimensiones, que se haya producido en España en lo que va de siglo: un atentado terrorista, el mayor habido en Europa nunca, de factura islámica, que dejó 191 muertos y 1.198 heridos. El bárbaro acto tuvo lugar el 11 de marzo de aquel año, obligó a clausurar la campaña electoral y no solo marcó los resultados de las elecciones en sí mismos sino el conjunto del primer mandato de Zapatero. Los mejores y más completos estudios sobre dicha consulta electoral (Montero, 2008; Sampedro, 2008) además de ocuparse de los aspectos técnico-políticos de ésta, dedicaron abundantes páginas a considerar desde un punto de vista empírico, científico, la cuestión que habría de presidir el debate político de casi toda la legislatura: ¿fue el atentado el causante de que, contra todos los pronósticos de los sondeos, el gobernante PP, con mayoría absoluta, perdiera las elecciones y las ganara el PSOE por mayoría relativa? ¿Fue, no causa, pero sí catalizador? ¿Fue irrelevante?

Para la derecha, sobre todo sus sectores más radicales y extremos, estuvo claro desde el primer momento que la victoria socialista había sido debida al impacto de la masacre y a la agitación que se vivió en los días subsiguientes hasta el momento de la votación. Es más, se llega a sugerir que esa derrota era precisamente el objetivo que buscaban los terroristas. Según esta versión, el gobierno gestionó adecuadamente el atentado y sus consecuencias, aplicando los protocolos previstos para actos de terrorismo, atribuyéndoselo en un principio a ETA pero con la flexibilidad necesaria para seguir otras pistas de indagación. La autoría de ETA era, se decía, lo más verosímil y hasta el lehendakari Ibarretxe se la había atribuido a la banda terrorista (Rodríguez, 2004). Fue la utilización demagógica que el PSOE hizo del hecho, el modo en que agitó a las masas, lanzándolas contra las sedes locales del PP y la intervención de Rubalcaba en la noche de reflexión diciendo que «los españoles merecen un gobierno que no les mienta» los que propiciaron el vuelco. Así, al menos, viene a sugerir cautamente Mariano Rajoy (Rajoy, 2011). Sin embargo, él mismo había publicado en ese día de reflexión una entrevista en el diario El Mundo, en la que decía tener «la convicción moral de que fue ETA»1 y eso el sábado 13, cuando ya estaba claro que ETA no era la responsable.

Desde el mismo comienzo del día 11, Al-Qaeda se responsabilizó del atentado y Arnaldo Otegi, en el País Vasco, declaró temprano por la mañana que no había sido ETA sino el terrorismo islámico. Éste vino a decir que el atentado era la respuesta a la participación de España en la guerra del Iraq. Aunque el gobierno ignoró estos datos y se obstinó en achacar la autoría a ETA, a lo largo de ese mismo día 11 ya quedó claro que los responsables eran terroristas islamistas. El interés del primero en mantener viva la pista de ETA respondía a un elemental cálculo de supervivencia: si los terroristas eran de ETA, ganaría las elecciones el PP; si eran islamistas, las perdería, porque la gente vincularía en relación de causa efecto la masacre con la entrada de España en la guerra del Iraq decidida por Aznar en 2003, una guerra extraordinariamente impopular en España. En un sentido algo más inmoral, también cabía que el cálculo consistiera en mantener la ficción de ETA, al menos hasta la celebración de las elecciones.

En la izquierda se sostenía asimismo que, ya desde el primer momento, el gobierno ocultó datos y se propuso engañar a la ciudadanía y que fueron precisamente la citada guerra del Iraq y la pésima gestión del atentado, considerado como una «mentira de Estado» (Rodríguez, 2004) las causas de la derrota del PP.

Algunos estudiosos, sin embargo (Santamaría, 2004) sostienen que ni el atentado ni la gestión de éste fueron los factores decisivos para explicar el resultado electoral, ya que éste fue la manifestación última de una tendencia que venía dándose desde días, semanas atrás. Una hipótesis apoyada en sólidas pruebas empíricas. Siendo esto así, la conclusión es que el PSOE habría ganado las elecciones aun sin atentado.

Todo lo anterior no fue óbice para que la derecha, tanto el PP como sus partidarios mediáticos, insistieran en su argumentación de que Zapatero había llegado a La Moncloa a lomos del atentado y en ese espíritu se acuñó la expresión de «Presidente por accidente». Y no solamente esta expresión. A partir de entonces se inició una campaña de descrédito de las investigaciones policiales y del proceso penal posterior que condenó a los islamistas en la creencia de que ambas actividades (las indagaciones y el proceso) eran puros subterfugios para ocultar más que descubrir la verdad; para ocultar la pista etarra y presentar falsamente la islamista. En esta actitud es en donde se origina el espíritu de crispación que caracterizó toda la primera legislatura de Zapatero (Jáuregui, 2008; Papell, 2008). Tanto la derecha en la oposición como los medios que la apoyaban exigían perentoriamente que el gobierno confesara la verdad y dejara de amañar una «versión oficial». Fue manifestación del fenómeno que dio en llamarse la «conspiranoia» y que en gran medida seguía vivo ocho meses más tarde. Todavía en noviembre de 2004, en una comparecencia ante la comisión parlamentaria de investigación, el expresidente Aznar sostenía por implicación que la responsable era ETA, al decir que no pensaba que los «autores intelectuales de los atentados», que buscaban «volcar las elecciones», estuvieran en «desiertos muy remotos o montañas muy lejanas». En definitiva, decía Aznar, la masacre iba dirigida, en realidad, contra el gobierno del PP2 y en la trama, se insinuaba, se encontraba el PSOE y sus medios afines.

Efectivamente, la sombra del 11-M planeó sobre toda la primera legislatura de Zapatero alimentando teorías conspirativas y desprestigio de las fuerzas de seguridad del Estado que llegaron hasta el mismo juicio por los hechos, celebrado entre febrero y julio de 2007, en el que se condenó a los islamistas y sus cómplices españoles a miles de años de cárcel. A partir de entonces, bajó algo el tono, pero las teorías de la conspiración siguieron funcionando como se demuestra por el enésimo intento de reabrir el caso a cargo de la jueza Coro Cillán todavía en 20123. Creía la magistrada que de las declaraciones de los expertos en explosivos podían seguirse pistas que obligasen a replantear todo el proceso, en la línea de la «conspiranoia». Y lo mismo parecía pensar Rajoy, al asegurar que, de descubrirse nuevos indicios sería necesario que los tribunales reabrieran la causa. La «convicción moral» de 2004 dejaba huella (Rajoy, 2011).

2. LA ESTRATEGIA DE OPOSICIÓN DEL PP: EL GOBIERNO DE ZAPATERO FRENTE A LA POLARIZACIÓN POLÍTICA Y MEDIÁTICA

Estas teorías de la conspiración parecían, sin embargo, no ser una manifestación aislada, sino más bien una ilustración más del modo en que durante toda la legislatura iba a mostrarse el estilo o estrategia de oposición del PP. Así, debido a una serie de decisiones de su líder y espoleado por una derecha mediática excitada, el PP iniciaba lo que parecía ser una estrategia deliberada de confrontación, que un siempre optimista y comprensivo presidente Zapatero calificó aún en diciembre de 2004 como «un acceso febril que pasará»4, pero que desembocaría en un clima continuo de crispación política sistemática y duradera que recordaba al creado durante los años finales de Felipe González y que llegó a tener efectos sobre la ciudadanía.

Esta estrategia de polarización o crispación, que se define por buscar «el enfrentamiento en algunas cuestiones centrales de la vida política», y que impedía toda cooperación «mediante un lenguaje bronco y tremendista que contribuye a crear la sensación de estar permanentemente al borde del abismo» (Fundación Alternativas, 2008: 24), ha planteado un debate entre aquellos estudiosos que lo interpretan como un fenómeno deliberado y reprobable de deslealtad democrática, y aquellos que, o bien han negado tal estrategia deliberada, o la han considerado una respuesta legítima y justificada a la políticas supuestamente radicales emprendidas por Zapatero y a sus alianzas con minorías que pretendían la ruptura de los consensos constitucionales existentes. En cualquier caso, todos los indicios apuntan claramente a que existió una estrategia deliberada de confrontación que ha podido ser estudiada en detalle desde la ciencia política, generando una interesante discusión académica.

Así, por ejemplo, varios trabajos han tratado de establecer los rasgos definitorios de tal estrategia de confrontación, polarización, o crispación (Maihold, 2007) o la han comparado con la situación en otros países y con el pasado en España, especialmente el periodo de 1993-96 (Maravall, 2008) o referido a una tradición de la derecha (González Casanova, 2009) o la vida política españolas (Gil Calvo, 2008). Maravall (2008), por ejemplo, ha analizado los componentes de esa estrategia, señalando como rasgos típicos: a) la sistemática descalificación del líder del partido competidor («bobo solemne», «traidor a las víctimas del terrorismo»), recurriendo permanentemente a un tono ofensivo para dirigirse al presidente del gobierno, que intenta destruir la reputación del adversario; b) la cuidadosa selección de los temas con los que se descalifica al contrario (se rompe España, se negocia con los terroristas), y que suelen ser temas transversales, no divisivos ideológicamente; o c) la alianza con colectivos extraparlamentarios, como una parte del poder judicial, los poderes fácticos económicos o mediáticos, etc. Otros autores han tratado de encontrar explicaciones a esta estrategia, poniéndola en relación con nuestro sistema mediático de pluralismo polarizado e interpretándola como una estrategia u opción racional de los partidos (González y Bouza, 2009), que intentarían movilizar al electorado desmovilizado, tratando así de «achicar el centro mediante incentivos para que sus potenciales habitantes lo abandonen, alineándose con alguno de los frentes en conflicto».

Por último, no faltan tampoco autores que han interpretado la estrategia de polarización como fruto de las dificultades del PP de asimilar su inesperada derrota electoral en 2004, o sus problemas de liderazgo débil o cuestionado en manos de fuerzas mediáticas radicales, que explicarían esta línea de oposición del PP. O, coincidiendo con la justificación oficial del PP, las explicaciones que simplemente atribuyen la responsabilidad de la crispación al gobierno del PSOE que, con su proyecto radical y aliado con minorías antiespañolas o antisistema (por ejemplo, manifestado en el tantas veces denostado Pacto del Tinell), habría quebrado los consensos que venían rigiendo la política española desde la Transición. Así, López Nieto (2008) destaca la responsabilidad de Zapatero en la ruptura de los consensos y acuerdos en política exterior, política antiterrorista y política autonómica, así como la imposibilidad de renovación de los órganos constitucionales. Se atribuye también al gobierno socialista un intento de excluir y deslegitimar a la derecha mediante alianzas con partidos de ámbito no estatal. Todo ello explicaría, según esta argumentación, la dura reacción del PP ante el peligro que este gobierno suponía para España y ante la negativa de Zapatero a buscar el apoyo del principal partido de la oposición en esos temas.

Sin embargo, existen evidencias que hacen menos plausible estas explicaciones, como se muestra por la selección de temas en los que se centra esta estrategia y en el ocasional comportamiento cooperativo del PP en algunas leyes o el hecho de que el comportamiento de confrontación se iniciara antes de las supuestas reformas radicales del gobierno, por ejemplo ya en la Comisión de Investigación sobre el 11-M que se constituyó en mayo de 2004 (Fundación Alternativas, 2008). Sea como fuere, algunos ejemplos de la legislatura y los asuntos objeto preferente de la estrategia de confrontación permiten entender mejor este estilo de oposición del PP de 2004-2008. Así, los temas que fueron objeto permanente de polarización fueron, cronológicamente, el 11-M, la reforma de los estatutos, en especial el de Cataluña, y la negociación con la banda terrorista ETA. Asimismo, sus críticas al gobierno se centraron en la derogación de leyes del gobierno de Aznar como el Plan Hidrológico Nacional o la LOCE, en la política exterior, en especial, la relación con EEUU, en la política inmigratoria de regularización, en la ampliación del matrimonio y la adopción a las parejas del mismo sexo. En su acción parlamentaria, el PP recurrió ante el TC la ley del matrimonio homosexual, votó contra la de protección de los transexuales, se abstuvo en la de igualdad de género, se opuso a la que elimina las donaciones anónimas a los partidos y rechazó la de educación para la ciudadanía, tachándola de totalitaria y marxista (González Casanova, 2009).

Por lo que atañe a los temas principales de su estrategia de oposición, la reforma del estatuto de Cataluña fue repetidamente denunciada por el PP como una reforma encubierta de la Constitución que pondría en peligro la unidad de España. Respecto al proceso de negociación con ETA, abierto a raíz del alto el fuego permanente declarado en 2006, el PP también se opuso a la labor del Gobierno y a la opinión del resto de grupos parlamentarios. Eso supuso que, por primera vez en la democracia, el principal partido de la oposición no apoyaba la política antiterrorista del gobierno, a pesar de que había precedentes de negociación con ETA incluso en el gobierno de Aznar. Por otro lado, sin embargo, el PP votó favorablemente algunas leyes del gobierno como la Ley de Violencia de Género o la Ley de Dependencia, si bien es cierto que algunos de los gobiernos autonómicos de su partido como el de Madrid tratarían posteriormente de boicotear su implantación. Asimismo, el PP apoyaría en las Cortes los Estatutos de Valencia y Andalucía, Aragón o Baleares, algunos de cuyos artículos eran idénticos a los del Estatuto catalán recurrido por el PP en el Tribunal constitucional.

Como se ha apuntado más arriba, parte de la estrategia de oposición del PP en la primera legislatura lo constituía complementariamente el recurso sistemático al Tribunal Constitucional en todas las leyes reformistas del gobierno e incluso una ofensiva para predeterminar el voto de este mediante una estrategia de recusaciones de jueces considerados «progresistas». Por último, y como tercer pilar de su oposición, el PP recurrió a la protesta en la calle, aliado con otras organizaciones de la sociedad civil o la jerarquía eclesiástica. Así, los líderes del PP convocaron o participaron en manifestaciones contra la devolución de los papeles de Salamanca, contra los matrimonios homosexuales, o contra la Ley Orgánica de Educación. En otras ocasiones participaron en marchas convocadas por algunas asociaciones de víctimas del terrorismo o por el Foro Español de la Familia. En marzo de 2007, por ejemplo, el PP convocó una manifestación para protestar contra la excarcelación del etarra De Juana Chaos. Asimismo, al final de 2005, el PP inició una campaña de recogida de firmas por toda España en contra del proyecto de estatuto de Cataluña y solicitando un referéndum sobre el tema.

Ya al final de la legislatura, la estrategia de confrontación en la oposición del PP pareció suavizarse. De este modo, desde mediados de 2007 se observa una sustitución de los temas que habían constituido sus favoritos para la oposición, como el tema territorial y el terrorismo, por otros temas de los que prácticamente no se había ocupado en su oposición, como los asuntos económicos, lo que se explica sin duda por el agotamiento electoral de aquellos, el cambio de la estrategia del gobierno frente a ETA y el inicio de ciertas inseguridades económicas y primeros signos de la crisis internacional que podían explotarse electoralmente (Cernuda, 2008). En todo caso, la polarización volvió a aumentar durante la campaña electoral para las elecciones de 2008, reforzándose tanto el negativismo de los discursos como la personalización de las campañas, fomentado además por el recurso a los debates electorales entre candidatos y el despliegue de polarización bipartidista puesto en marcha por los medios de comunicación (Sampedro y Seoane, 2009).

3. EL ESPÍRITU REPUBLICANO, LA IGUALDAD, LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

La tradición ideológica del PSOE ha sufrido algunos giros a lo largo de sus más de 130 años de historia. Nacido en 1879 como un partido marxista que propugnaba una revolución proletaria para acabar con el capitalismo, la realidad histórica fue obligándolo a moderar su programa inicial, si bien no de una forma regular o constante sino a modo de zigzag, pues, tras el radicalismo de la primera época, llegaría la política de colaboración con la dictadura de Primo de Rivera y, después de ésta, la nueva radicalización revolucionaria experimentada durante la segunda república. El último giro estratégico importante del socialismo español tuvo lugar con el abandono expreso del marxismo como referente teórico a instancias de Felipe González durante el 28º congreso federal en 1979. Desde entonces, el PSOE se ha caracterizado por una práctica y una teoría socialdemócratas en línea con los otros partidos socialistas europeos.

El renovado vigor que tomó el neoliberalismo en Occidente a partir de los años ochenta del siglo XX y el hundimiento del comunismo en los noventa afectaron también de modo crítico al socialismo, enfrentado a una fortalecida hegemonía del pensamiento conservador, cuyo mayor interés consistía en el desmantelamiento del Estado del bienestar. En estas circunstancias, algunos de los partidos socialistas europeos más significativos (el laborismo británico y la socialdemocracia alemana) se consideraron obligados a hacer una renovación teórica que volviera a convertirlos en una oferta atractiva para unos electorados que llevaban años dándoles la espalda. Así se formularon las reformas de la tercera vía en el Reino Unido (Giddens, 1998) y del Nuevo Centro (Neue Mitte) en Alemania. De hecho, los dos presidentes del gobierno inglés y alemán, Tony Blair y Gerhard Schröder publicaron un manifiesto conjunto en 1999 en el que se decía que la renovación de la socialdemocracia era una forma de superar la vieja dicotomía entre izquierda y derecha5. La idea no era tanto suscribir la consabida suposición de que las diferencias entre izquierdas y derechas fueran irrelevantes (que es una vieja idea de la derecha) sino hacer que la socialdemocracia incorporase valores que hasta entonces había dejado indebidamente a la derecha (Giddens, 1996).

En una situación similar de agotamiento del modelo socialdemócrata tradicional y de necesidad de dar respuesta a una derecha crecida y sólida que en España gobernaba con mayoría absoluta, Rodríguez Zapatero recurrió a la teoría del republicanismo cívico del filósofo político Philip Pettit, algo que hacía tanto por convicción propia como por conveniencia electoral. Esta concepción republicana, de firmes raíces clásicas y que recuerda la teoría de Hannah Arendt, arranca de la primacía de los valores cívicos (Pettit, 1997) y de la idea de la libertad como «no dominación» (Pettit, 2001), una teoría que centra su interés en los componentes de libertad e igualdad de los idearios liberal y socialdemócrata al mismo tiempo como garantías de la dignidad de las personas en democracia.

El republicanismo cívico ha caracterizado la obra legislativa del primer mandato de Zapatero hasta el punto de que se la reconoce por él, llegando a pasar una especie de «examen» con su maestro Pettit (Pettit, 2008) y fue punto de referencia para las izquierdas europeas. Se realizó una intensa actividad legislativa, especialmente en la primera mitad del mandato, toda ella orientada a reformar y ampliar las condiciones de derechos y libertades de los ciudadanos. No obstante, al tiempo que esta labor despertaba interés y admiración entre las izquierdas europeas, suscitaba una furiosa reacción en contra de las derechas españolas, singularmente de la iglesia católica.

La primera ley con la que Zapatero inició su programa de civismo republicano fue la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre de medidas de protección integral contra la violencia de género, una ley cuya necesidad se hacía sentir perentoriamente, dado que el maltrato a las mujeres y la violencia machista eran fenómenos que habían crecido preocupantemente. La norma fue criticada en un principio por cuanto contenía un tratamiento penal distinto de los delitos a favor de las mujeres y en contra de los hombres. Su balance es globalmente positivo si bien, según algunos colectivos feministas, debiera reformarse por haber mostrado claras insuficiencias.

En materia de igualdad y reconocimiento de derechos, la legislatura aprobó una norma que cabe tildar de revolucionaria en España y con escasísimos precedentes en Europa, la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio pues con ella se ponía fin a una injusticia tradicional que negaba el derecho a contraer nupcias a los homosexuales de ambos géneros desprotegiéndolos frente a contingencias de todo tipo. Hasta 2008, el final de la legislatura, según el Instituto Nacional de Estadística, en España se habían producido 1.275 matrimonios homosexuales en 2005 (fecha de entrada en vigor de la ley)6, 4.574 en 20067, 3.250 en 20078 y 3.5499; en total, 12.648, prueba de que la ley respondía a una necesidad social. No obstante encontró una oposición frontal y muy dura de la iglesia católica para la cual no era otra cosa que un ataque a la familia tradicional. La derecha respaldó el rechazo de la jerarquía y algunas de las manifestaciones más concurridas y sonadas de la legislatura tuvieron como finalidad protestar contra esta ley.

El gobierno aligeró y facilitó los trámites del divorcio, de forma que los cónyuges no tuvieran que cumplir requisito alguno, ni probar nada, sino que bastaba con la voluntad expresa de una de las partes para dar por terminado la relación matrimonial. Fue la Ley 15/2005, de 8 de julio, por la que se modifican el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de separación y divorcio.

Uno de los proyectos más innovadores y que atendía a los derechos de sectores de la población tradicionalmente desasistidos fue la llamada «Ley de Dependencia», esto es, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, una norma muy avanzada que hacía justicia a una sociedad en la que la esperanza de vida se había alargado mucho pero en la que no se habían arbitrado los medios necesarios para que las personas dependientes pudieran llevar una existencia digna. De todos modos, como quiera que la ley reparte el coste de la atención a la dependencia entre el gobierno central y las comunidades autónomas, en algunas de éstas, gobernadas por el PP, no se han aprestado los recursos necesarios para aplicarla y la llegada de la crisis hace problemático que vaya a desarrollarse satisfactoriamente en el conjunto de España.

También se considera una aportación al propósito de atender a los derechos de los ciudadanos la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, el primer paso para garantizar los derechos de los no fumadores frente a la invasión de los espacios públicos por los fumadores. La ley se reveló pronto insuficiente, por lo que sería necesario promulgar otra más restrictiva en 2010.

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres venía a ser el colofón, por el momento, de las políticas de igualdad y ampliación de derechos de los sectores más desprotegidos. La ley trataba de poner término a la persistente desigualdad de trato entre hombres y mujeres y forzaba la composición paritaria de todos los órganos de la administración pública, las empresas privadas y las candidaturas de los partidos.

Por último, otras dos normas contribuyeron decisivamente a hacer realidad el proyecto del republicanismo cívico: la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y la llamada «Ley de la Memoria histórica», por nombre oficial Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. La primera norma estatuyó por primera vez en España un modelo de radiotelevisión pública que no estaba al servicio del gobierno de turno sino que funcionaba con suficientes garantías de profesionalidad e imparcialidad, si bien la oposición se negó a reconocer estos aspectos. La segunda norma mencionada, la Ley de la Memoria Histórica, trataba de hacer justicia a las víctimas del franquismo, muchas de ellas enterradas en fosas comunes pero, no estableciendo con claridad los mecanismos por los que esta justicia se haría y encomendando las indagaciones para encontrar los restos de los represaliados a los jueces del lugar, su aplicación ha dejado mucho que desear y, de hecho, descansa sobre muy meritorias iniciativas privadas, movidas por los familiares. Es más, el intento de valerse de dicha ley para iniciar un proceso criminal a la dictadura que inició el juez Baltasar Garzón, no solo se ha visto truncado de modo radical sino que le costó al citado juez, a su vez, un proceso por prevaricación.

4. CABALGANDO SOBRE LA BURBUJA: POLÍTICAS ECONÓMICAS DADIVOSAS Y OPORTUNIDADES PERDIDAS

La política económica del gobierno de Zapatero entre 2004-2008 se caracterizó, por un lado, por el aprovechamiento y mejora de una herencia muy positiva en continuidad con los rasgos básicos de las políticas previas del PP y, por otro lado, por la creciente necesidad y los intentos, para muchos observadores en exceso timoratos o inoperantes, de empezar a responder a los problemas inherentes al modelo de crecimiento heredado, cambiando de rumbo en las políticas que lo propiciaban. Este modelo, hasta cierto punto exitoso, basado fundamentalmente en el consumo y los bajos tipos de interés y en el sector de la construcción y el turismo, que suponía muy poca inversión en capital humano y tecnología, producía un mercado laboral precario y había generado un boom urbanístico especulativo, causante a su vez de corrupción y deterioro medioambiental. Su éxito aparente ponía a prueba la capacidad reformista y modernizadora del gobierno de Zapatero en un contexto de bonanza e incluso euforia económica.

Al inicio de su primera legislatura, Zapatero recibía así una economía con bajos tipos de interés, una creciente oferta de trabajo en gran parte cubierta a través de la inmigración, que generaba tasas de crecimiento medio del 3,2% y, a su vez, crecientes ingresos fiscales para las administraciones. Sin embargo, y como había ya señalado el PSOE en la oposición, existían evidencias de agotamiento del modelo productivo español, tales como el aumento desmedido de los precios de la vivienda, el consumo privado, el endeudamiento de los hogares y el déficit exterior, todo ello con una productividad muy baja10. Ya en la campaña electoral, y desde que el PSOE formó un «comité de sabios»11 para articular un programa económico, se habían apuntado varios de estos problemas y el programa electoral de PSOE había recogido un diagnóstico correcto de estos problemas que daba cuenta del «agotamiento» y los desequilibrios del modelo precedente. Este programa ofrecía un modelo de crecimiento más duradero y sostenible que incidía en aspectos cualitativos como el aumento de la productividad, una mayor inversión pública en desarrollo tecnológico e innovación, la sociedad de la información, el fomento del ahorro y la ganancia de competitividad exterior mediante la mano de obra cualificada y los sectores con valor añadido (PSOE, 2004).

La llegada al gobierno puso a Zapatero ante el dilema de emprender enérgicas reformas económicas coherentes con ese programa, que transformaran ese modelo productivo, o aprovechar la bonanza producida, prolongando así ese modelo el máximo posible, aunque introduciendo algunas reformas progresivas para sentar las bases de la transición hacia el modelo económico que el PSOE y muchos expertos venían reclamando. La decisión final pareció optar por una vía intermedia, estableciendo objetivos y medios continuistas destinados a prolongar la expansión de la economía e introduciendo un modesto Programa Nacional de Reformas (PNR) en 2005 destinado a cumplir con la Estrategia de Lisboa en 2010, que suponía un cierto cambio de rumbo (VVAA, 2008). Por ello, una vez en el gobierno, y a pesar de un diagnóstico correcto de los problemas del modelo y algunas ideas reformistas contenidas en su programa, el afán de cambio cedió a la realidad.

Aunque Zapatero creó una Oficina Económica del Presidente para la que nombró al coordinador de su programa económico, Miguel Sebastián (procedente del BBVA), al mismo tiempo decidió nombrar a Solbes como ministro de economía y hacienda. Dadas las moderadas y ortodoxas convicciones de éste y las necesidades de coordinación, la política económica reformista que podía elaborarse desde Moncloa estaba muy limitada. La oficina económica no funcionó en realidad en el primer año y las primeras orientaciones desde ella no llegarían hasta finales de 2005. Por otro lado, el PNR se aprobó en octubre de 2005 y sus orientaciones no influyeron más que retóricamente en la elaboración de los presupuestos de 2006 y muy poco en los de 2007 (Consejo Editorial, 2007). Al final, las medidas económicas más rupturistas del programa electoral socialista de 2004, como el tipo único del IRPF o la sustitución de todos los contratos laborales por dos figuras únicas fueron abandonadas o sustituidas por una reforma fiscal menos radical y varios acuerdos laborales.

En suma, las razones de por qué Rodríguez Zapatero no supo o no pudo vencer la inercia de una política económica heredada parecen encontrarse, además de en su selección de asesores de signo liberal ortodoxo en el área económica de su oficina y el Ministerio, en su situación parlamentaria en minoría, en la necesidad de concertación social y en las constricciones propias de la política económica y la pertenencia a la UE (Royo, 2009). Además, otros rasgos del modelo lo hacían difícilmente reformable, como el hecho de que la construcción es un sector intensivo en mano de obra, o el que el aumento del valor de la vivienda favoreciera al votante mediano propietario de su vivienda. Por último, pero no menos importante, el sector inmobiliario generaba cuantiosos ingresos fiscales para el sector público, tanto al nivel estatal, como en el autonómico y el municipal, a los que pocos gobiernos estarían dispuestos a renunciar (Arellano y Bentolila, 2009). Sin embargo, como se vería a partir de 2008 con el estallido de la burbuja inmobiliaria, los hechos dieron la razón a aquellos que afirmaban que este modelo no era sostenible por mucho tiempo. Sus rasgos y desequilibrios estructurales multiplicarían los efectos devastadores de la crisis global en nuestro país.

Además del crecimiento económico y del empleo (casi tres millones de empleos durante la legislatura, más de la mitad para mujeres), en el lado positivo de la balanza y en la dirección de un cambio de modelo productivo, no se pueden olvidar algunas iniciativas. El gobierno de Zapatero, aprovechando la bonanza de sus arcas, puso en práctica una política presupuestaria que, además de mejorar algunas prestaciones y políticas sociales como las pensiones mínimas, las becas o ayudas para vivienda, o introducir otras nuevas, como la Ley de Dependencia (Oficina Económica del Presidente del Gobierno, 2007, 2008; Bernardi y Sarasa, 2009; Del Pino y Ramos, 2009), promovió lo que algunos han considerado como políticas socialdemócratas de oferta (Maravall, 2009), centradas en las inversiones en capital físico, humano y tecnológico. Muestra de estas políticas serían los incrementos, a veces espectaculares, que se produjeron en la inversión en educación, infraestructuras e I+D+i, destinados a mejorar la productividad de la economía. Finalmente, el Gobierno también hizo un esfuerzo de gasto en la mejora de la administración de justicia, la seguridad ciudadana y la ayuda oficial al desarrollo12.

En el lado negativo del balance se han señalado, además de la incapacidad para atenuar o pinchar suavemente la burbuja inmobiliaria, los resultados redistributivos en términos de gasto público social, distribución de rentas y desigualdad de la política económica de la legislatura. Se ha puesto repetidamente de manifiesto la ausencia de una política fiscal progresiva que pudiera financiar las políticas sociales progresistas. Así, por ejemplo, se ha reprochado al gobierno socialista el que no solo no revirtiera la tendencia de la política fiscal iniciada por Aznar de bajada de impuestos directos a las rentas más altas del país, sino que aumentara las deducciones fiscales a las grandes empresas y fortunas, lo que conduciría, además de a una mayor desigualdad, a un problema a medio plazo en las cuentas públicas. El hecho de que triunfara entre los responsables económicos del gobierno socialista la ideología de la reducción de impuestos («bajar impuestos es de izquierdas») y el mantra de la consolidación fiscal, y de que el gobierno se permitiera el lujo de alcanzar y presumir de superávit presupuestario y no usar éste para reducir la deuda o compensar las consabidas carencias del Estado de bienestar español, podría explicar el problema de la infradotación de algunas políticas sociales abanderadas por el propio Rodríguez Zapatero (Navarro, 2006).

El error, por tanto, sería haber tratado de sostener ese gasto social con los ingresos provenientes de la burbuja inmobiliaria sin incrementar los ingresos a través de una política fiscal progresiva. También fue objeto de crítica la reforma del IRPF de 2006, aprobada con el apoyo de los partidos nacionalistas de derechas y con efectos desde 2007, y calificada por muchos como la «tercera reforma fiscal del Partido Popular». Esta reforma, según los expertos y los sindicatos, erosionó aún más la progresividad efectiva del sistema fiscal, reduciendo más los tramos de la tarifa del IRPF, bajando el tipo marginal máximo en dos puntos porcentuales y gravando a un tipo fijo del 18% todas las rentas del capital. Tampoco se afrontó, por tanto, el verdadero problema de la progresividad en España, el hecho de que cada vez más rentas escapan a la tributación y se concentra la carga impositiva en las rentas del trabajo.

En definitiva, la política económica fue el resultado de una combinación de orientaciones liberales y socialdemócratas incoherente: se bajaban los impuestos, se aumentaba el gasto, pero no lo suficiente y no se reformaban aspectos anquilosados del modelo como el mercado de trabajo. Todo esto solo era posible gracias al maná de la burbuja inmobiliaria. Por último, al final de la legislatura, y cuando algunos indicios de inseguridad económica empezaban a verse en el horizonte, el gobierno de Zapatero anunció en el Debate del Estado de la Nación, el 3 de julio de 2007, una serie de medidas de claro carácter electoralista y algunas de dudosa equidad y eficacia, como el cheque-bebé de 2.500 euros, las medidas para incentivar la emancipación de los jóvenes a través de una ayuda directa de 210 euros al mes para alquiler de vivienda, o el incremento de las pensiones mínimas el doble de la subida media. Otras iniciativas prometidas al final de la legislatura y anunciadas por el Ministro de Sanidad Bernat Soria y luego desautorizadas por Solbes, como la cobertura por la Seguridad Social de la asistencia buco-dental de los niños quedarían en el tintero. Pocos meses después, la fiesta de la economía española había terminado.