Perú: 1890-1977
Crecimiento y políticas en una economía abierta
Título original en inglés:
Peru 1890-1977
Growth and Policy in an Open Economy
© Universidad del Pacífico
Av. Salaverry 2020
Lima 11, Perú
www.up.edu.pe
ePub x Hipertexto Ltda. / www.hipertexto.com.co
PERÚ 1890-1977
CRECIMIENTO Y POLÍTICAS EN UNA ECONOMÍA ABIERTA
Rosemary Thorp
Geoffrey Bertram
1a edición: 1985
1a edición revisada: abril 2013
Traducción del original 1985: Universidad del Pacífico
Diseño de la carátula: Icono Comunicadores
ISBN: 978-9972-57-220-3
ISBN e-book: 978-9972-57-262-3
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2013-04768
BUP
Thorp, Rosemary.
Perú 1890-1977 : crecimiento y políticas en una economía abierta / Rosemary Thorp, Geoffrey Bertram. -- 1a edición revisada. - Lima : Universidad del Pacífico, 2013.
480 p.
1. Crecimiento económico -- Perú
2. Desarrollo económico -- Perú
3. Perú -- Política económica -- 1890-1977
4. Perú -- Condiciones económicas
I. Bertram, Geoffrey.
II. Universidad del Pacífico (Lima)
338.985 (SCDD)
Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (Eulac).
La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.
Derechos reservados conforme a Ley.
Estoy encantada de que la Universidad del Pacífico haya decidido publicar la primera edición revisada de este libro después de tantos años. Para decir la verdad, el doctor Felipe Portocarrero, su rector y un buen amigo y ex alumno mío, lleva años insistiéndome para que escriba una actualización (¡he postergado la cuestión casi tantos años como los que él se demoró en escribir su tesis para Oxford!). Pero lo cierto es que simplemente la tarea me pareció demasiado difícil, y debo explicar por qué.
En primer lugar, desde que Geoff Bertram y yo terminamos el manuscrito, en 1976, muchos eventos han ocurrido y se han escrito numerosos análisis sólidos y fascinantes. Sintetizarlo todo en un nuevo capítulo final sin desequilibrar el texto ya existente era un reto imposible siquiera de considerar.
En segundo lugar, desde entonces, mi colega Geoff y yo hemos vivido en lugares distintos del planeta y nuestros intereses académicos han tomado direcciones diferentes. Él se ha convertido en un especialista en la economía política de Nueva Zelanda y en los retos para el desarrollo de las pequeñas economías insulares. Yo me he mantenido como especialista en América Latina y, en gran medida, en el Perú. A ambos nos habría encantado poder pasar un tiempo considerable en un mismo lugar para escribir juntos una nueva edición, pero la oportunidad nunca se ha dado.
En tercer lugar, recientemente, mi trabajo de investigación me ha dado la posibilidad de intentar pagar una deuda personal que tengo con el Perú y su historia económica: explorar la otra cara de la historia. Cuando escribimos nuestra historia económica, era muy consciente de que ineludiblemente estábamos haciendo un recuento sobre todo de la economía moderna. Los asuntos indígenas, la historia de todo lo que no es la costa y los aspectos interdisciplinarios estaban más allá de nuestras posibilidades. Mi investigación y mi experiencia de campo de las últimas dos décadas me han llevado cada vez más en dirección de un enfoque interdisciplinario para el análisis de la desigualdad, por lo que me sería difícil hacer una actualización del libro sin tratar de integrar esta perspectiva{1} -un desafío demasiado grande sin una completa reescritura del texto. Felizmente -y fue un gran alivio para mí- Felipe llegó a la conclusión de que nuestra historia económica se sostiene -y debería sostenerse- por sus propios méritos. Mi más sincero agradecimiento, Felipe.
Así pues, tengo el agrado de presentar la primera edición revisada del libro, con una traducción mejorada pero en esencia el mismo texto, sin modificaciones. El que siga teniendo tanta relevancia hoy en día me alegra y entristece a la vez. Alegría porque los trabajos posteriores básicamente han confirmado nuestra narrativa e interpretación. Tristeza porque sigue siendo relevante en los peligros que señala. Lidiar con “los regalos del diablo” se ha vuelto incluso más difícil en los años transcurridos, a pesar de la creciente capacidad del Estado. En parte esto se debe a la fuerza del boom de recursos naturales, sobre todo en el sector extractivo -el peor, por sus consecuencias para la política económica. En parte también -y este es un tema en el que pondría énfasis, en retrospectiva- se debe a que con el tiempo los booms de recursos naturales, y en particular los extractivos, distorsionan y limitan las opciones y el desarrollo mismo de la burocracia y la gestión de la política económica. La falta de diversificación, la centralización de la economía y el sistema de gobierno y sus consecuencias, y la confusión de lo público y lo privado, todo contribuye con el tiempo a un escenario difícil para el desarrollo con equidad en el corto plazo{2}. Estos temas están en la base de la perspectiva de la “dependencia”, que guió nuestro análisis cuando escribimos el libro en la década de 1970 y sigue siendo relevante hoy, aunque nuestro lenguaje sería diferente.
Rosemary Thorp
Malvern y Oxford, octubre 2012
Mucho (demasiado) tiempo ha transcurrido desde que concluimos nuestro manuscrito, mas hemos resistido la tentación de escribir un capítulo adicional, en parte por el motivo eminentemente práctico de estar ahora viviendo en puntos opuestos del orbe, pero sobre todo porque en el momento de escribirlo, concebimos el libro como una unidad y preferimos que la perspectiva de las páginas finales quede con lo que es: la perspectiva desde aquel punto en el tiempo. Solo diremos que, en nuestra opinión, lo sucedido desde entonces ha servido para afianzar, no cambiar, nuestra visión.
Debemos, sin embargo, ampliar nuestra relación de agradecimientos. En primer lugar, nuestras gracias a Mirko Lauer, sin cuyo concurso la versión castellana tal vez nunca habría aparecido. La Fundación Ebert aportó un vital apoyo financiero de último minuto. Adolfo Figueroa y Heraclio Bonilla nos alentaron y supervisaron todo el proceso. La Universidad del Pacífico financió la traducción, y Carlos Boloña trabajó intensamente revisándola con nosotros.
Por último, insistimos en decir a nuestros amigos peruanos lo que ya figura en el prólogo a la edición en inglés: este libro no es sino la historia incompleta de una parte del Perú -sobre todo el sector moderno, visto a través de los ojos de dos economistas-. Ya se sabe más acerca de los sectores rural y tradicional que cuando nosotros escribimos sobre ellos. Nos mantenemos a la espera de las historias más completas que pronto será posible escribir.
Rosemary Thorp
Geoffrey Bertram
Oxford y Wellington, 1985
Una vez completado un libro, el autor o los autores cobran dolorosa conciencia de lo que este no es. Pretendemos haber escrito un libro sobre el “Perú”, pero somos muy conscientes de que se trata de un libro principalmente dedicado a un solo “Perú”: aquel asequible a través de los datos publicados y de la limitada cantidad de material de archivo que nos fue posible sondear en el tiempo disponible. Más aun: a pesar de todas nuestras declaraciones de sensibilidad respecto de la importancia de las estructuras sociales y políticas, este sigue expresando esencialmente un punto de vista de economistas. Nuestra esperanza es haber proporcionado documentación sobre la base de la cual otros podrán escribir por lo menos unos cuantos de esos libros cuya necesidad se nos hizo tan evidente en el curso de nuestro propio trabajo.
Pero, aun con sus limitaciones, este libro hubiera sido imposible de realizar sin la cooperación de muchas personas. Quedamos particularmente en deuda con todos nuestros amigos peruanos que nos facilitaron diversas formas de acceso a materiales. El trabajo de Ricardo Cubas y Drago Kisic fue particularmente intenso. Graciela Sánchez Cerro y su equipo de la Sala de Investigaciones de la Biblioteca Nacional, y Rosa Chávez de la biblioteca del Banco Central de Reserva nos brindaron una extraordinaria colaboración, como lo hizo también el equipo del Peruvian Times, que nos permitió usar su archivo. Raul Arrieta, Gabriel Palma, Donald Tarnawiecki y Susan Watt nos ayudaron a investigar en diversos momentos. Nuestro agradecimiento también a los numerosos investigadores que absolvieron nuestras consultas y nos permitieorn acceder a las versiones preliminares de sus trabajos, en especial Bill Albert, Bill Bell, Peter Bianchard, José María Caballero, Valpy Fitzgerald, Denis Gilbert, Shane Hunt, Alaine Low, Alison McEwan, Rory Miller, Bryan Roberts, Christopher Scott, Bill Warren y Richard Webb. Valpy Fitzgerald, Christopher Platt y Stuart Bruchey hicieron amplios comentarios a una primera versión del presente libro.
Por último, agradecemos al Social Science Research Council del Reino Unido por tres años de ayuda financiera, y al director, Teddy Jackson, y personal del Institute of Economics and Statistics, en Oxford, por las innumerables formas de apoyo moral y práctico que se requirieron para que pudiéramos culminar nuestra tarea.
R.T.
G.B.
Oxford, 1977
Antecedentes
Hoy en día, el Perú es uno de los países de más aguda pobreza en América Latina. Su ingreso nacional por habitante es inferior al promedio continental y su distribución del ingreso es una de las más desiguales. Para comprender cómo un país famoso por sus riquezas naturales ha avanzado aparentemente tan poco, debemos revisar su historia y considerar al Perú como una nación mercantil dentro de la economía mundial. La integración del Perú al comercio internacional en el siglo XVI se dio durante la fase del “pillaje” de la expansión europea en ultramar, pero, a pesar de su inmensa riqueza natural, la mayor parte de los “beneficios derivados del comercio” fue canalizada hacia España y no hacia el Perú. La independencia del dominio español, en 1824, trajo consigo un modesto avance. Las primeras décadas de gobierno republicano fueron de corrupción, estuvieron sacudidas por la guerra civil y se caracterizaron por un deterioro general de la economía. La celebrada “Era del Guano”, que siguió a mediados del siglo XIX, hizo del Perú uno de los clásicos ejemplos de economía de exportación monoproductora, pero no trajo como resultado un proceso de crecimiento autosostenido. El agotamiento de los más ricos depósitos de guano y la Guerra del Pacífico, en los últimos años de la década de 1870, virtualmente eliminaron incluso los más modestos logros económicos del período del guano. No sorprende que muchos escritores hayan señalado al Perú como un modelo típico de los efectos negativos de la explotación, es decir, como un país que ha estado “subdesarrollándose” en vez de “desarrollándose” en el largo plazo{3}.
Este libro se centra en el período, de casi cien años de duración, que se inicia con el fin de la Era del Guano y sobre el que hasta ahora se ha publicado muy poco en forma de análisis cuantitativo. Nuestra primera tarea, por lo tanto, es de documentación{4}: ¿en qué consistió el crecimiento económico, en qué sectores se dio y a quiénes benefició? Nuestra segunda tarea consiste en interpretar y explicar las tendencias más importantes, recurriendo en particular a las perspectivas teóricas que se esbozan en el capítulo 2. Nuestra tercera tarea consiste en evaluar la etapa actual de la evolución económica del Perú y los problemas que enfrenta el país a la luz de la experiencia histórica.
Iniciamos el presente capítulo con un breve resumen de las principales tendencias de largo plazo de la economía desde la Guerra del Pacífico (1879-1883) y del escenario geográfico en el que se desarrollaron los eventos que se describen en este libro.
La historia económica postcolonial del Perú puede ser vista como una serie de grandes ciclos de exportación. A medida que avancemos, se hará evidente que los sectores de exportación han desempeñado un papel primordial en el proceso de cambio económico en el Perú, incluso en la década de 1970. El gráfico 1.1 muestra que la historia del comportamiento de las exportaciones está dividida en tres fases distintas de aproximadamente cincuenta años de duración cada una. El primer período, la Era del Guano, se inicia en la década de 1830 y concluye con la Guerra del Pacífico (1879-1883), en la que el Perú fue derrotado por Chile, el país ocupado y la economía de exportación virtualmente destruida. El segundo período se inicia con la reconstrucción de la postguerra, durante la década de 1880, continúa con una fase de constante crecimiento de las exportaciones (con un período de auge durante la Primera Guerra Mundial) hasta la década de 1920, y llega a su fin en 1930 con el inicio de la Gran Depresión. El tercer período se inicia con la recuperación de la depresión en la década de 1930 (con una caída durante la Segunda Guerra Mundial), cubre el rápido crecimiento impulsado por las exportaciones de la década de 1950 y comienzos de la de 1960 y la incipiente crisis en las exportaciones a finales de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, y llega a su fin con el colapso del auge de los precios mundiales de las materias primas en 1974-1975.
En el largo plazo, el crecimiento de los sectores de exportación ha sido relativamente modesto. De 1900 a 1959 (años que parecen presentar la tendencia de largo plazo mostrada en el gráfico 1.1), la tasa de crecimiento promedio de los ingresos por exportación (en dólares no deflactados) fue de un 4,5 por ciento anual. Esto indica una tasa anual de crecimiento por persona levemente superior al 3 por ciento, lo que representa una tasa real de crecimiento del orden del 1 por ciento, si se toma en consideración el aumento de los precios{5}. Sin embargo, los años que forman parte de cada una de las fases de crecimiento muestran una elevada tasa de expansión de las exportaciones mantenida a lo largo de varias décadas y una estabilidad en la misma. De 1830 a 1870, el monto de las exportaciones aumentó a una tasa anual de casi 7 por ciento. De 1890 a 1920, la tasa de crecimiento fue similar, según los índices de cantidad y de valor. De 1942 a 1970, en la fase más reciente de crecimiento, la tasa de expansión del ingreso por concepto de exportaciones se aproximó al 10 por ciento. Estas tasas de crecimiento muestran que, en cada auge cíclico, las oportunidades del mercado externo estimularon una fuerte reacción de la oferta del Perú a lo largo de períodos de aproximadamente treinta años. La estabilidad del crecimiento (una vez establecido) es a su vez un reflejo del carácter diversificado de las exportaciones peruanas, lo que hace al país menos vulnerable, en comparación con muchos de sus vecinos latinoamericanos, ante las fluctuaciones en el mercado de uno o dos productos.
No sorprende descubrir que los períodos de mayor estabilidad política y de conservadurismo en la historia peruana -la “República Aristocrática” y el “Oncenio”, de 1895 a 1930, y los regímenes de Odría y Prado, de 1948 a 1962- correspondieron a extensos períodos de auge de la economía de exportación, mientras que los años de inestabilidad -de 1882 a 1895, de 1930 a 1948 y finales de la década de 1960- correspondieron a los períodos en los que la economía de exportación ingresó a un estado de crisis y dejó de producir claros lineamientos de política económica. Cada una de estas tres fases llegó a su fin en circunstancias que produjeron una incertidumbre sobre la viabilidad del crecimiento por expansión de las exportaciones en el futuro y una reconsideración del papel que debía cumplir el gobierno en la economía. En la década de 1890, luego de la arrolladora derrota económica y política en la Guerra del Pacífico, se exploraron nuevas estrategias para el desarrollo y se debatió arduamente el problema del proteccionismo frente al libre comercio. La Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial provocaron un cierto grado de desconcierto respecto del crecimiento por expansión de las exportaciones y un renovado interés por la industrialización como una posible estrategia. Durante la década de 1940, al no producirse un nuevo crecimiento en las exportaciones, el Perú entró a una breve era de control y racionamiento económicos antes de regresar, en 1948, a las tradicionales políticas de liberalismo económico. Finalmente, cuando la economía de exportación afrontó nuevas dificultades al final de la década de 1960, una junta militar tomó el poder y se embarcó en una serie de medidas económicas de tipo radical-nacionalista.
La reconsideración de la estrategia económica por seguirse se ha vuelto imperativa en cada ocasión por la continua tendencia de la economía a presentar problemas en la balanza de pagos al término de cada una de las fases de crecimiento. Esto, empero, se dio antes de que la tendencia alcista de las exportaciones fuera cortada exógenamente. La principal manifestación de esta tendencia fue el rápido aumento de la deuda pública externa cuando los distintos gobiernos intentaron mantener la tasa de crecimiento de la economía a un nivel superior al que podían mantener los sectores de exportación. La concertación de préstamos del gobierno con el exterior ha mostrado un claro patrón cíclico y una fuerte concentración en la última década de cada una de las fases de crecimiento de las exportaciones: las décadas de 1870, de 1920 y el período que va de mediados de la década de 1960 hasta mediados de la de 19 7 04. El colapso de la economía de exportación dio lugar, en dos ocasiones, al incumplimiento del pago de la deuda externa. Tras la Guerra del Pacífico, los tenedores de bonos en mora fueron finalmente compensados en 1890, con el otorgamiento del control de los ferrocarriles del país y de las exportaciones de guano en el llamado “Contrato Grace”; mientras que tras la depresión de la década de 1930, el Perú no restableció su crédito internacional sino hasta comienzos de la década de 1950, al negociar un acuerdo con los tenedores de bonos para el reinicio de los pagos en 1953.
La inversión directa extranjera ha tendido a ingresar con más fuerza al Perú especialmente a mediados de cada una de las fases de crecimiento de las exportaciones, cuando ya se habían superado las dificultades de un colapso económico anterior. Los períodos de auge más importantes de la inversión directa extranjera en el Perú fueron 1901-1929 y 1950-1968 (la inversión extranjera durante la Era del Guano estaba limitada principalmente a las actividades comerciales y a los bonos del gobierno). La implicancia de esto, que tratamos en detalle más adelante, es que durante la década de 1890 y las décadas de 1930 y 1940 el crecimiento que se produjo en la economía fue necesariamente generado a nivel local, tanto en términos financieros como de iniciativa. El grado de dominación extranjera en la economía se incrementó de manera considerable en cada una de las fases de aumento de las exportaciones, aunque en el largo plazo la tendencia fue menos pronunciada{6}.
Nuestro trabajo retoma la historia detallada a partir del momento en que se empezó a explorar las nuevas direcciones del primer período de transición, en la década de 1890, y concluye cuando el más reciente período de transición deriva en la crisis económica de mediados de 1975.
El Perú se encuentra dividido en tres grandes regiones: Costa, Sierra y Selva. La angosta franja costera, que cubre un 12 por ciento del territorio nacional, alberga hoy aproximadamente al 45 por ciento de la población{8}. La tierra es bastante fértil, pero requiere de irrigación. Se cultiva algodón, arroz y/o azúcar, según la zona, y puede producir una variedad de otros cultivos (si bien, históricamente, estos han sido menos productivos que los tres ya mencionados). En el Norte existen importantes reservas de petróleo (casi agotadas en la actualidad) y a lo largo de la Costa pueden encontrarse algunos minerales (particularmente hierro, fosfatos y, en poca cuantía, cobre y oro). El sistema de tenencia de la tierra que prevaleció durante la mayor parte del período{9} fue desigual, pero varió con el cultivo: el azúcar fue cultivada en grandes plantaciones y con el correr del tiempo su producción se fue haciendo bastante mecanizada, mientras que el algodón y el arroz fueron cultivados fundamentalmente bajo un sistema de “yanaconaje” (aparcerías) o por minifundistas. Los principales centros de población e industria se encuentran localizados en la Costa y, dentro de esta, ambos se han ido concentrando en Lima a lo largo del siglo{10}.
La Sierra comprende tres cordilleras andinas y presenta serios problemas de transporte y de tierras de bajo rendimiento. Aproximadamente la mitad de la población vive en la Sierra y muchos de ellos bajo una economía de subsistencia. Los pueblos mineros son importantes centros de población e integración a la economía de mercado, debido a que en la Sierra se ha hallado la mayor parte de los ricos depósitos de minerales del Perú. Oro, plata, cobre, plomo y zinc han sido extraídos en grandes cantidades en diversas épocas. La estructura de la tenencia de la tierra previa a la reforma agraria era más desigual que la de la Costa, aunque las vastas áreas de tierras pobres de pastoreo distorsionan en parte la imagen. Las principales actividades agrícolas son la crianza de ganado y la producción de trigo, maíz y papa con reducidos rendimientos, escaso o ningún progreso técnico y pequeños excedentes comerciales. La construcción de la Carretera Central, en la década de 1920, permitió abrir un área limitada de la Sierra al mercado limeño, y hoy Lima obtiene cerca de la mitad de sus alimentos de la Sierra, aunque esto ha afectado a una proporción relativamente pequeña del área total.
La Selva -la región desconocida del Perú- ha sido la eterna esperanza de quienes han tenido en sus manos la política económica. Esta región cubre un 60 por ciento del área total del país, cuenta con una población estimada en 6 por ciento del total nacional y posee suelos que solo han sido parcialmente explorados. A finales del siglo XIX, se iniciaron proyectos de colonización sistemática, pero, en general, han resultado infructuosos debido a la falta de una enorme infraestructura indispensable para superar las dificultades del terreno y del clima. Iquitos, el mayor centro de población, tuvo gran importancia durante el auge del caucho, a finales del siglo pasado y comienzos del presente, aunque este auge, debido al aislamiento de la zona, tuvo poco impacto sobre el resto del país.
Hemos confiado principalmente en datos primarios y, específicamente, en el abundante material generado por las numerosas oficinas estadísticas peruanas que han existido a lo largo de este siglo. La cantidad y calidad de este material de trabajo ha demostrado ser muy impresionante, aunque inevitablemente está circunscrito, casi en su totalidad, a la economía moderna. Estamos convencidos de que podría hacerse más para explorar la evolución de los sectores tradicionales mediante el uso de material monográfico y archivos locales, aunque, como se explicó en el prefacio, este no ha sido nuestro objetivo.
Otras fuentes importantes para el trabajo fueron los análisis contemporáneos sobre el Perú -en particular para los primeros años del período en estudio-, así como revistas de negocios como El Economista y West Coast Leader (más tarde, Peruvian Times), esta última dirigida esencialmente a la comunidad empresarial anglosajona. Observamos que un corolario desafortunado del patrón de desarrollo que comprende nuestro tema principal es que extensos períodos de creciente influencia extranjera dejan firmemente su marca en la prensa de negocios. El resultado es que los semanarios peruanos florecen únicamente durante cortos espacios de relativa autonomía{12}. Mencionamos lo anterior solo con el propósito de indicar que tenemos plena conciencia de la parcialidad existente en la prensa de negocios extranjera y hemos sido cuidadosos en depender de ella únicamente en lo que se refiere a material que refleja hechos estadísticos y no de análisis de políticas.
Finalmente, cabe notar que en los últimos años ha habido un fuerte aumento en el número de trabajos de investigación sobre los problemas del Perú, tanto en el país como en el extranjero. Esto ha sido de mucho valor para nosotros y queremos expresar nuevamente nuestro agradecimiento a aquellos investigadores que, sin limitación alguna, nos han permitido el uso de sus trabajos preliminares.
Debe ser evidente, por nuestra breve descripción en el capítulo 1, que el Perú se encuentra en un estado de agudo subdesarrollo dentro de la economía capitalista mundial. Con esto nos referimos a un país no solo pobre sino también caracterizado por graves rigideces que inhiben un proceso de cambio estructural. Tales rigideces comprenden, además, imperfecciones en los mercados de bienes y factores; y traen como resultado una estructura dualista. Como lo muestra el cuadro 2.1, esta estructura se manifiesta de manera contundente e inequívoca en el caso del Perú. El sector “moderno” genera el 67 por ciento del producto bruto interno, pero emplea tan solo a 35 por ciento de la población. Junto a las grandes y modernas empresas intensivas en capital, coexisten pequeñas unidades “tradicionales” de producción, dentro del mismo sector económico, que se caracterizan por su baja productividad. Las rigideces estructurales detrás de esta estructura dualista resultan en una distribución extremadamente desigual del ingreso (como se muestra en el cuadro 2.2) y una generalizada subutilización de recursos, tanto de capital como de mano de obra.
Nuestra primera preocupación para tratar de comprender el surgimiento y supervivencia de estas características debe orientarse hacia las razones por las cuales no surgieron las fuerzas necesarias para eliminar los obstáculos estructurales al crecimiento.
En otros países y en otras épocas, este papel fue desempeñado por agentes tales como el Estado, la Banca, grupos empresariales privados o la ideología{13}. En el caso del Perú, la participación de los sectores público y privado no logró generar la necesaria transformación estructural. En segundo lugar, debemos entender la evolución de los obstáculos estructurales y preguntarnos si existieron fuerzas que agravaron dichos problemas a lo largo del tiempo, aun en épocas de crecimiento económico.
Las nuevas concepciones consideran que el marco estructural para un análisis de este tipo debe basarse en el estudio de la importancia histórica del Perú en la economía mundial. El enfoque puramente rostoviano (según el cual los países subdesarrollados están pasando ahora por la misma experiencia de las economías europeas de hace dos siglos) ha sido reemplazado por una amplia aceptación del hecho de que ser un recién llegado constituye una desventaja.
Sin embargo, los análisis iniciales sobre la base de estos lineamientos ofrecían tan solo interpretaciones parciales. Prebisch, por ejemplo, estudió el problema en función de la incapacidad de adaptación de una economía subdesarrollada a las tendencias desfavorables de los términos de intercambio, producto de rigideces estructurales como el sistema de tenencia de la tierra y estructuras tributarias deficientes; en otras palabras, rigideces independientes del sistema exterior{14}. Kuznets comentó sobre los aspectos negativos de la disponibilidad internacional de tecnología, y lo inapropiado que resultaba para el desarrollo la existencia de sistemas valorativos y estructuras sociales provenientes del colonialismo, formal o informal. Myrdal desarrolló la idea de que el sistema internacional encarnaba tendencias acumulativas que representaban una ventaja para las economías dominantes del “centro”, y una desventaja para las demás{16}.
Sin embargo, recientemente se han realizado una serie de intentos para ampliar el alcance de este análisis, y en particular para tratar de contribuir más al esclarecimiento del tema antes mencionado: ¿por qué los agentes generadores del cambio no surgen del interior del sistema? Esta línea de pensamiento, conocida como la “escuela de la dependencia”{17}, es de particular importancia para nuestro trabajo por dos razones principales. La primera es la influencia de esta escuela en el Perú en los últimos años. El régimen militar de corte nacionalista que tomó el poder en 1968 representa uno de los más claros intentos vistos hasta ahora en Latinoamérica, de implementar las recomendaciones políticas de esta escuela, si bien solo de un modo perjudicialmente simplista. La segunda razón es la utilidad del modelo de la dependencia para entender la historia económica del país, a pesar de una serie de problemas que expondremos más adelante. Por ello, a continuación, hacemos una breve descripción de su evolución y principales hipótesis.
En Latinoamérica, la escuela se desarrolló a partir de una combinación de desarrollos empíricos y teóricos. En primer lugar, el marco de análisis “estructuralista” de las décadas de 1950 y 1960, originado en los trabajos de Prebisch, había entrado en decadencia. Sus recomendaciones de política -industrialización, reforma tributaria, reforma agraria y ayuda extranjera para facilitar la transformación estructural- demostraron ser inadecuadas para resolver el problema del desarrollo. La industrialización había producido beneficios mucho menores que los esperados, mientras que las reformas significativas resultaron imposibles debido a la estructura política imperante, un factor que era exógeno al modelo estructuralista. Al final de la década de 1960, esto originó el deseo de realizar un análisis más exhaustivo{18} y, sobre todo, integrar al modelo la formulación de políticas y las estructuras políticas.
En segundo lugar, el carácter del sistema capitalista mundial estaba sin duda cambiando{19}. Concretamente, las empresas multinacionales comenzaban a operar en los sectores manufactureros, lo cual contrastaba con su anterior concentración en los sectores de materias primas. Se pensó que lo anterior estaba relacionado con los exiguos resultados de la industrialización, pero era obvio que dicha relación debía estudiarse con mayor cuidado.
En tercer lugar, el análisis marxista presentaba nuevos enfoques. La teoría marxista clásica había analizado la expansión del capitalismo hacia los países subdesarrollados como un simple proceso de destrucción y reemplazo de las estructuras precapitalistas, sin prestar mucha atención a los detalles del modelo. Sin embargo, Baran, en la década de 1950, y Frank, a comienzos de la de 1960, dedicaron su atención a un análisis más detallado de las repercusiones del imperialismo sobre la periferia. Sus análisis fueron un desafío directo a los de Prebisch y los estructuralistas: las rigideces estructurales no eran independientes del sistema internacional, sino consecuencia de este, debido a un proceso dual de explotación y distorsión. Esta idea, aunque desarrollada en forma un tanto vaga por Frank, estimuló directamente tanto a los autores marxistas como a los no marxistas. El resultado fue la introducción de un nuevo término: “dependencia”.
“Dependencia” es una situación que puede ubicarse en un extremo de un espectro de posibilidades, cuyo opuesto puede denominarse “autonomía”. 'Autonomía” no significa aislamiento total, sino más bien implica la capacidad de una economía nacional para alcanzar el crecimiento autosostenido dentro de un marco capitalista (las alternativas socialistas, sea cual fuere su atractivo para el futuro, no son apropiadas o pertinentes para explicar los problemas históricos del capitalismo en el Perú). Entre los principales requisitos para alcanzar la autonomía se encuentran el control local del excedente económico{20}, la habilidad local para innovar y adaptar la tecnología, la capacidad de producir bienes de capital de acuerdo con la dotación de recursos del país, y la existencia de fuentes endógenas de dinamismo económico (distintas de aquellas que establecen la dependencia frente al crecimiento de los mercados mundiales). “Dependencia” no es lo mismo que “subdesarrollo”{21}. La principal hipótesis empírica de los autores de la escuela de la dependencia estriba más bien en el hecho de que las economías dependientes tienden a experimentar un continuo estado de subdesarrollo o, lo que muchas veces es lo mismo, a vivir un proceso distorsionado de crecimiento, cuyo producto final es muy distinto del de la conocida imagen de una economía y sociedad “desarrolladas”. Allí donde la dependencia y el subdesarrollo coinciden, empiezan a actuar elementos que se refuerzan mutuamente. Así, un país subdesarrollado en el sistema capitalista moderno tiende a volverse dependiente, mientras que una economía dependiente tiende a permanecer en un estado de subdesarrollo.
Los mecanismos detallados, sugeridos por varios autores, difieren considerablemente, así como las circunstancias específicas de los distintos países dentro del sistema internacional. Puede decirse, sin embargo, que varias hipótesis empíricas cuentan con amplio apoyo en la literatura. Por ejemplo:
El que las fuentes del excedente económico se encuentren en manos extranjeras lleva a decisiones de asignación de recursos que, por lo general, reducen la capacidad de crecimiento económico a largo plazo. Esto se debe principalmente al envío del excedente al exterior. (Las versiones más rigurosas de esta teoría toman en cuenta la contribución inicial de la propiedad extranjera al crecimiento del excedente. Para una discusión extensa sobre las complejidades metodológicas involucradas en el tema, véase el capítulo 5, donde analizamos la hipótesis para el caso peruano).
La monopolización extranjera de las oportunidades puede, además, afectar negativamente el desarrollo de las capacidades locales y conducir a la exportación o el consumo de fondos de inversión controlados localmente.
La falta de una capacidad tecnológica nacional puede crear una pérdida para la economía, debido a la monopolización de las fuentes de tecnología por las empresas internacionales. Esta pérdida resulta, por una parte, de los pagos de regalías que las empresas multinacionales están en posición de exigir y, por otra, de los gastos que produce la incapacidad para modificar una tecnología inapropiada. (Naturalmente, estos gastos vienen acompañados de ganancias). Este argumento no es válido, generalmente, para la anulación de empréstitos, sino, más bien, para la concertación de nuevos préstamos con un criterio más selectivo, así como para la creación de políticas adecuadas para contrarrestar cualquier efecto no deseado resultante de la fácil disponibilidad de tecnología extranjera).
Mientras la fuente de dinamismo de una economía sea de origen externo, y especialmente si depende de la demanda mundial por alguna materia prima, esa economía será siempre vulnerable a las fluctuaciones de la demanda y al peligro de sustitución de los bienes en cuestión por otros en el mercado mundial.
La forma que adopta la relación con el exterior puede generar un dualismo interno. Por ejemplo: la importación de patrones de demanda y tecnología puede dar lugar a una estructura productiva que acentúe la desigualdad.
El surgimiento de agentes de cambio que puedan, por ejemplo, negociar o competir mejor con el capital extranjero o llevar a una mayor diversificación de la economía mediante la modificación de la estructura internacional de precios relativos, está fuertemente condicionado por el sistema internacional, el cual, de distintas maneras y en distintos momentos, puede hacer posible una armonización de intereses entre las clases dominantes locales y el capital internacional.
Se ha argumentado que, en los últimos años, el cambio del centro de interés y del modus operandi de las empresas multinacionales ha alterado significativamente las características del subdesarrollo dependiente. Puesto que la inversión en el sector manufacturero orientado hacia el mercado local implica un interés en el crecimiento de dichos mercados, se espera un mayor crecimiento, especialmente de tipo industrial. Esto, empero, se combinará con la continuación del dualismo, el desempleo, la desarticulación y el control externo de las decisiones de asignación de los recursos{22}.
Los autores de la escuela de la dependencia recalcan, especialmente, la necesidad de un crecimiento económico acompañado de una mayor igualdad, como dos componentes esenciales para el éxito de un proceso de desarrollo. Esto se deriva en parte de su definición de “desarrollo”: desde su punto de vista, el crecimiento implica desarrollo solo si el primero incluye cierto grado de cambio estructural que permita ampliar las oportunidades de mejores ingresos y haga posible, por lo menos, una mayor igualdad en la distribución del ingreso. Sin embargo, aparte de este juicio de valor, estos autores proponen dos hipótesis empíricas que muestran cómo el crecimiento y la igualdad se refuerzan mutuamente en la práctica: en primer lugar, que una mayor igualdad de oportunidades es el camino necesario para liberar las habilidades empresariales, administrativas y técnicas potenciales de una sociedad, sobre las que debe basarse una mayor autonomía; en segundo lugar, que una mayor igualdad en la distribución del ingreso contribuye a la interdependencia de la oferta y la demanda locales, la cual es necesaria para la internalización exitosa del dinamismo de la economía. Este es uno de los aspectos de la manera como mayor desarrollo y mayor autonomía pueden sustentarse entre sí, así como la dependencia y el subdesarrollo pueden, de igual modo, reforzarse mutuamente.
Pese a todo lo atractivo que puede ser, este análisis presenta también varias dificultades e imprecisiones que deben ser mencionadas. Se presenta, en primer lugar, el problema de definir y emplear el vocablo “dependencia”.
La definición que dimos anteriormente es, a nuestro juicio, la más precisa y útil, pero la literatura sobre el tema contiene muchas variantes y ambigüedades.
El segundo problema se refiere a la relativa importancia que debe asignarse, por un lado, a la desigualdad internacional y, por el otro, a las características internas de los países dependientes. En un extremo se encuentra Frank{23}, quien considera que el proceso de condicionamiento es absoluto, de manera que la evolución de la economía dependiente está completamente determinada por su condición de “satélite” en el sistema internacional. En el otro extremo están los autores que no le dan importancia al sistema internacional y se concentran en los procesos sociales y económicos internos, quienes dan a entender que la “dependencia” en el sentido internacional es, a lo sumo, secundaria. (Por ejemplo: es posible argumentar que una mayor desigualdad en la distribución del ingreso es inevitablemente concomitante de una etapa particular en el desarrollo capitalista, y que esta no tiene relación con la posición internacional de un país){24}.
Un tercer problema es determinar si existen, y hasta qué punto, verdaderas posibilidades para un desarrollo más rápido y autónomo dentro del sistema. Los autores más pesimistas parecen creer que no es posible ni un escape ni una modificación de la situación, una posición puramente determinista que vuelve irrelevante el tema de las alternativas. Otros autores creen, evidentemente, que existe cierto margen para el cambio (sea por una ruptura revolucionaria con el sistema o por una manipulación de políticas en su interior); pero por lo general son muy imprecisos en su descripción de las condiciones que pueden conducir a una mayor o menor autonomía.
Esta imprecisión se debe a una debilidad fundamental: la falta de un modelo económico que respalde la noción de “mayor autonomía relativa”. Es la vaguedad del modelo lo que ha permitido la coexistencia de tan diversos puntos de vista relativos a la alternativa disponible. Asimismo, ha dado lugar a una peligrosa simplificación de sus recetas de política en su versión “popular”. Como ya hemos mencionado anteriormente, a finales de la década de 1960, un gobierno radical de corte nacionalista intentó seriamente implementar las recomendaciones de la escuela. Se tenía una idea clara de la necesidad de quebrar el poder de ciertos grupos, tanto externos como internos, pero no así de las medidas que debían seguir a esto.
A pesar de estos inconvenientes, es importante utilizar las conclusiones obtenidas por los autores de la escuela de la dependencia.
En primer lugar, la relación existente entre economías desarrolladas y subdesarrolladas se analiza desde una perspectiva muy amplia. En vez de concentrarse, como lo hacen muchos economistas radicales, en un problema específico como el movimiento de los factores o los términos de intercambio, el nuevo enfoque estudia todas las facetas del sistema internacional, así como sus ramificaciones dentro de la economía dependiente. Se consideran, por ejemplo, las relaciones de mercado, la organización corporativa, las alternativas para la concertación de préstamos o negociación, el impacto de la tecnología importada, los determinantes de los patrones de consumo, y la orientación de la estrategia política, para mencionar tan solo los aspectos de mayor relevancia para lograr un entendimiento cabal del impacto del sistema sobre un país en particular.
La segunda característica, estrechamente ligada a la anterior, es el énfasis que se pone en la imposibilidad de entender el conjunto por concentrarse en áreas claramente divididas, lo que demanda una mayor investigación con el propósito de vincular las distintas disciplinas que conforman las ciencias sociales. Aunque la mayoría de los autores tiende a desarrollar ya sea los aspectos políticos o los económicos del análisis, al menos se reconoce la necesidad de efectuar una investigación integral y se establecen varios puntos de contacto.
La tercera contribución importante de este enfoque es la aclaración de la aparente paradoja que presentan los países que gozan de plena independencia política y que, sin embargo, no logran remediar las distorsiones producidas por el sistema internacional. Muchas veces, se sigue una serie de políticas que, en vez de reducir estas distorsiones, las acentúan aun más. La explicación propuesta tiene dos aspectos: en primer lugar, que en ciertas áreas la variedad de opciones disponibles para los países dependientes está restringida de manera artificial, lo que redunda en ventaja para los miembros dominantes del sistema internacional. En segundo lugar (e igualmente importante), que se da un proceso de “condicionamiento” que obliga a los estrategas políticos a tomar decisiones que evidentemente no son apropiadas para los “intereses locales”{25}. La clave para comprender tales decisiones de política radica en los efectos que tiene el sistema internacional sobre la formación de las clases y de los intereses de clase dentro del país dependiente, y, especialmente, en el proceso por el cual las clases dominantes de un país periférico se unen por interés con los elementos dominantes del sistema internacional. Esta alianza es reforzada luego por el apoyo externo que reciben las clases dominantes frente a las amenazas de otros grupos que se oponen a tal alianza. Según este argumento, los efectos negativos de la “dependencia” fluyen tanto por el fracaso interno al intentar resolver el problema del poder estatal en una dirección favorable a la búsqueda de independencia, como por el impacto directo de las desiguales relaciones de mercado entre países en el contexto internacional.
En el estudio que se presenta a continuación, no podemos tratar de abordar lo referente al esclarecimiento teórico y empírico necesario para resolver los problemas que hemos mencionados anteriormente. Nuestro objetivo es, en este sentido, mucho más limitado.
En el transcurso de nuestra investigación, hemos observado que la perspectiva anterior ha proporcionado algunas luces de especial importancia para comprender la historia económica del Perú. Al mismo tiempo, vemos al Perú como un ejemplo de peculiar interés para explorar el valor de esta perspectiva, ya que, como hemos indicado, a partir de 1968 y hasta mediados de la década de 1970, el gobierno peruano llevó a cabo uno de los intentos recientes más interesantes y serios en América Latina{26} de romper con ciertos aspectos del sistema internacional y encontrar una ruta más independiente hacia el desarrollo, sin provocar una ruptura definitiva con el sistema capitalista. En el largo plazo (nuestro interés principal), el Perú es un excelente caso de estudio de una economía que ha pasado por períodos alternados de relativa autonomía y renovada dependencia. Tanto la aparición del presente gobierno militar como los problemas a los que se ha enfrentado pueden comprenderse mejor como parte de este proceso histórico.
La perspectiva del enfoque de dependencia sugiere varios temas como marco para este análisis. En primer lugar, debemos determinar la importancia que pudo haber tenido, para el desarrollo a largo plazo del Perú, un mayor o menor grado de autonomía. Es en este contexto que abordamos lo relacionado con el papel de la inversión extranjera, un elemento básico en las relaciones del Perú con el exterior.
En segundo lugar, y aceptando la importancia atribuida a un mayor grado de autonomía tal como la hemos definido, deben analizarse cuidadosamente las etapas de la historia del Perú en las que un sistema económico pareció orientarse hacia una mayor autonomía y hacia una estructura más compleja y diversificada. Esto debe hacerse con el objetivo de identificar las fuerzas que han incentivado u obstruido tales movimientos hacia la autonomía y para considerar hasta qué punto estas fuerzas estaban abiertas a una manipulación por parte del gobierno.
Esto nos lleva a un tercer tema: la relación existente entre los sucesos o acontecimientos económicos y la formulación de políticas.
¿Cuáles o quiénes fueron los agentes de cambio potenciales que hubieran podido generar o consolidar tales cambios? Y ¿por qué sus intereses aparentemente se encontraban en otra parte? Pretendemos, especialmente, medir el impacto de los distintos períodos de auge y decadencia de las exportaciones sobre los intereses y las estrategias de los principales protagonistas en el escenario económico, es decir, el gobierno, los grupos empresariales locales y extranjeros, la clase trabajadora emergente y los sectores medios.
Finalmente, damos especial importancia a las fuerzas que ayudaron o frenaron la industrialización per se. Esta orientación se justifica si se acepta que es deseable una mayor autonomía, debido a su papel central en la creación de vínculos intersectoriales que pueden llevar a un mayor estímulo endógeno al crecimiento, y también debido a su papel potencial como fuente de bienes de capital y de tecnología producidos localmente.
El estudio que se presenta a continuación es, ante todo y en especial, un ensayo de historia económica. Hemos tratado de mostrar aquí cómo las interrogantes que planteamos para tratar de explicar esa historia económica están influidas por una perspectiva particular. Pese a que en diversos momentos de este estudio podemos presentar evidencias sobre hipótesis específicas implicadas por dicha perspectiva, no podemos afirmar haberla demostrado per se, ya que es muy difícil probarla en un solo estudio{27}. Sin embargo, el grado de coherencia de nuestro análisis redundará en la validez de nuestro punto de vista inicial.
Antes de continuar con el estudio, puede resultar útil aclarar algunos de los conceptos utilizados. En primer lugar, los términos “dualidad” y propiedad “extranjera” han llevado a cierta confusión. En segundo lugar, la relación existente entre las exportaciones y la economía es tan importante para el análisis, que vale la pena esclarecer sus principales características.
Dualidad