Der historische Rückblick zeigt, dass es im Reichsrecht eine Ordnung zur Beitreibung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen nur für zwei Gebiete gab (hierzu die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf eines Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes v. 29.12.1952, BT-Drs. 1/3981 S. 5):

Zum einen konnten Leistungen, die durch Steuergesetze geschuldet wurden, von den Finanzbehörden nach den Bestimmungen der Reichsabgabenordnung (§§ 325 bis 381) und der zu ihr ergangenen Beitreibungsordnung v. 23.6.1923 (RMBl. S. 595) ohne Inanspruchnahme der Gerichte im Verwaltungswege eingezogen werden. Sodann konnten die Gerichtskassen Leistungen, die der Justiz zustanden, nach der Justizbeitreibungsordnung v. 11.3.1938 (RGBl. I S. 298) im Verwaltungswege beitreiben.

Für Leistungen, die sich nicht aus Steuergesetzen ergaben und nicht zum Bereich der Justiz gehörten, unterblieb eine allgemeine gesetzliche Regelung des Verwaltungszwangsverfahrens. Nur in einzelnen Gesetzen wurde bestimmt, dass die Beitreibungsvorschriften der Reichsabgabenordnung entsprechende Anwendung fanden. Eine solche Regelung enthielten zB das Erstattungsgesetz v. 18.4.1937 (RGBl. I S. 461), § 26 des Gesetzes über die Zwangsanleihe v. 20.7.1922 (RGBl. I S. 601), §§ 114, 148 des Gesetzes über das Branntweinmonopol v. 8.4.1922 (RGBl. I S. 405), §§ 9, 12 Abs. 1, 17 des Süßstoffgesetzes v. 8.4.1922 (RGBl. I S. 390) und §§ 13, 14 der Ausführungsbestimmungen über die Außenhandelskontrolle v. 8.4.1920 (RGBl. S. 500).

An dieser Rechtslage hatte sich bis zum Inkrafttreten des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes nichts geändert. Es gab keine allgemeine bundesrechtlichen Kodifikation des Verwaltungszwangsverfahrens. Die Bundesbehörden hatten sich angesichts dieser Gesetzeslücke dadurch zu helfen gesucht, dass sie die geschuldeten Leistungen von den Vollstreckungsbehörden der Länder im Wege der Amtshilfe beitreiben ließen.

Dieses Verfahren hatte wegen der Unübersichtlichkeit und Verschiedenartigkeit der in Frage kommenden landesrechtlichen Bestimmungen zu Schwierigkeiten geführt. Daher waren manche Bundesbehörden dazu übergegangen, ihre öffentlich-rechtlichen Geldforderungen vor den ordentlichen Gerichten einzuklagen und die auf diese Weise erlangten Titel nach den Bestimmungen der Zivilprozessordnung zu vollstrecken. Dieser Weg bedeutete eine Erschwerung der Beitreibung. Er führte auch zu einer Belastung der Gerichte und Verwaltungsbehörden.

Für die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen gab es früher gleichfalls keine allgemeine bundesgesetzliche Regelung. Nach herrschender Auffassung war die Vollstreckungsbefugnis ein der Verwaltung zustehendes Recht, dessen Ausübung unabhängig von einer gesetzlichen Grundlage zulässig sei. Es galt: Was eine Behörde kraft ihrer gesetzlichen Vollmacht anordnen könne, müsse sie auch erzwingen dürfen, notfalls mit physischer Gewalt. Indessen bestanden Unklarheiten über den Umfang des Zwanges. Darum hielten es Landesgesetzgeber für notwendig, den Verwaltungszwang zu ordnen. Zur Geschichte siehe Malmendier, Bertrand: Die Zwangsmittelfestsetzung in der Verwaltungsvollstreckung des Bundes und der Länder, VerwArch Band 94 (2003), 25.

Schließlich war es auch im Bereich der Bundesverwaltung geboten, dieses Rechtsgebiet zu kodifizieren. Damit entsprach der Bundesgesetzgeber dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG.

Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zielt auf die Bindung der Verwaltung an das geltende Recht (Vorrang des Gesetzes), die Legitimierung von Eingriffen durch formelles Gesetz (Vorbehalt des Gesetzes) und die ausreichende Bestimmtheit der gesetzlichen Ermächtigung. Nach dem Vorbehalt des Gesetzes darf ein Hoheitsträger gegenüber einem Bürger nur dann einen belastenden Eingriff vornehmen, wenn es dafür eine formell-gesetzliche Grundlage gibt (BVerfG B 12.11.1958 – 2 BvL 4, 26, 40/56; 1, 7/57, BVerfGE 8, 274, 276, 325 = NJW 1959, 475 = DVBl. 1959, 171 = JZ 1959, 355 = BB 1959, 133 = DWW 1959, 164 = VersR 1959, 181 = VerwRspr. 11, 769).

Nach dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Leitsatz 7) fordern die Grundsätze des Rechtsstaates, „dass auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so dass die Eingriffe messbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt“. Mit gleichem Inhalt und Ziel entschied bereits das Bundesverwaltungsgericht (U 20.5.1955 – 5 C 14/55, BVerwGE 2, 114 = DÖV 1955, 635 = NJW 1955, 1693 = DVBl. 1955, 770 = VerwRspr. 8, 157).

Die Verwaltungsvollstreckung ist die Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens. Das Verwaltungsvollstreckungsverfahren gehört daher zum allgemeinen Verwaltungsrecht. Dieses hat drei Träger:

Zwar ist die Zuständigkeit für die Gesetzgebung über das allgemeine Verwaltungsrecht im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt. Sie ist aber gleichwohl eine notwendige und verfassungsrechtlich zulässige Annexkompetenz der dem Bund und den Ländern in Art. 70 ff. GG verliehenen sachlichen Zuständigkeit. Denn das Recht zur Gesetzgebung auf einem bestimmten Sachgebiet schließt die Befugnis ein, die dieses Gebiet betreffenden Verfahrensgesetze zu schaffen (BVerfG B 29.4.1958 – 2 BvO 3/56, BVerfGE 8, 143, 149, 150 = NJW 1959, 29 = GewArch 1959, 21 = DÖV 1959, 66 = DVBl. 1959, 393 = BayVBl. 1959, 151 = VerwRspr. 11, 513). Hier wird also keine neue Kompetenz eigenmächtig geschaffen, sondern eine bereits vorhandene mit dem erforderlichen Inhalt ausgefüllt (vgl. Jarras/Pieroth, Art. 70 Rn. 7). Auf dieser Rechtslage beruht das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz.

Im Übrigen ist der Bund nicht befugt, das Vollstreckungsverfahren in der Verwaltung allgemein auch für die Bundesländer vorzuschreiben. Die (konkurrierende) Gesetzgebung des Bundes erstreckt sich nämlich auf das „gerichtliche“ Verfahren. Das ergibt sich aus Art. 30, 70, 72, 74 Nr. 1 GG. Also muss das Gesetz auf die Bundesverwaltung beschränkt sein.

Hiervon gibt es gemäß Art. 83, 84 Abs. 1 GG eine Ausnahme: Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze etwas anderes bestimmen (Beispiele: § 1 Rn. 2). Insoweit sind die Vollstreckungsvorschriften, die der Bund den Ländern vorgibt, ebenfalls ein Annex des Sachgebiets, das der Bund jedoch kraft seiner besonderen Gesetzgebungskompetenz geregelt hat (BVerfG B 29.4.1958, vorstehend). – Ergänzend sei auf die Sonderregelung für das Verfahren der Finanzbehörden nach Art. 108 Abs. 5 GG hingewiesen. Die Regelung dieses Verfahrens liegt demnach in der ausschließlichen Kompetenz des Bundesgesetzgebers. Er hat dabei nicht nur die Befugnis, sondern die Pflicht zur Regelung (Maunz, Art. 108 Rn. 56; Umbach/Clemens, Art. 70 Rn. 34–38).

Die Berechtigung des Bundes zu Sonderregelungen ergibt sich aus Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG; dort heißt es: „In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln.“ Dazu Mammen, Der neue Typus der konkurrierenden Gesetzgebung mit Abweichungsrecht, DÖV 2007, S. 376–380. Abweichungen von den Regelungen des Verwaltungsverfahrens sind zum Beispiel ausgeschlossen durch Art. 3 und 4 des Gesetzes zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV) vom 23.5.2005, erlassen am 20.7.2007 (BGBl. II S. 930); dazu Gesetz zur Durchführung der IGV vom 21.3.2013 (BGBl. I S. 566). Ausgeschlossen sind Abweichungen auch in § 14 des Freizügigkeitsgesetzes/EU, in § 105a des Aufenthaltsgesetzes, in § 16 des Visa-Warndateigesetzes, in § 71 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, in § 41 des Staatsangehörigkeitsgesetzes, in § 16 des Öko-Landbaugesetzes und in § 115a des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen.

Dem Bund steht das Recht aus Art. 84 Abs. 1 GG zu, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist (BVerfG U 18.7.1967 – 2 BvF 3/62, BVerfGE 22, 180, 181 = NJW 1967, 1795 = DÖV 1967, 629 = DVBl. 1967, 822 = RdJB 1967, 214 = BayVBl. 1967, 343 = BB 1967, 858 = DB 1967, 1419; Anm. VerwArch 59, 67).

Mitunter erklärt der Bund den Verzicht auf seine Gesetzgebungsbefugnis. Das ist zum Beispiel in § 27 des Personenbeförderungsgesetzes geschehen; dort heißt es: Das Verwaltungszwangsverfahren richtet sich, soweit dieses Gesetz von Behörden der Länder ausgeführt wird, nach den landesrechtlichen Vorschriften. Gleiches gilt gemäß § 14 Abs. 2 S. 5 des Wasch- und Reinigungsmittelgesetzes. Gleiches gilt auch nach § 4 Abs. 5 S. 1 des EU-Fahrgastrechte-Kraftomnibusgesetzes.

Zur Bundesverwaltung gehören umfassend alle Behörden, Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die nicht oder nicht nur Landesbehörden sind.

In Berlin ist das Bundesgesetz in der jeweils geltenden Fassung seit dem 1.10.1953 ununterbrochen als Landesgesetz in Kraft (GVBl. 1953 S. 361; GVBl. 1958 S. 951). Gegenwärtig beruht diese Rechtslage auf § 8 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 21.4.2016 – VwVfG Berlin – (GVBl. S. 218; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5.7.2018, GVBl. S. 462). Abweichungen vom Bundesrecht sind in § 8 Abs. 1 S. 2-4 VwVfG Berlin geregelt: § 11 Abs. 3 des VwVG gilt mit der Maßgabe, dass die Höhe des Zwangsgeldes höchstens 50 000 Euro beträgt. § 7 VwVG gilt mit der Maßgabe, dass für Maßnahmen im Straßenverkehr auch der Polizeipräsident in Berlin, die Bezirksämter von Berlin und die Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) Vollzugsbehörden sind. § 19 Abs. 1 VwVG gilt mit der Maßgabe, dass für Amtshandlungen im Zusammenhang mit Vollstreckungsmaßnahmen nach § 10 VwVG zur Deckung des Verwaltungsaufwands Gebühren nach den Vorschriften des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22.5.1957 (GVBl. S. 516) in der jeweils geltenden Fassung erhoben werden.

Die in Berlin vorgenommene dynamische Verweisung eines Landesgesetzes auf ein Bundesgesetz in der jeweils geltenden Fassung ist rechtlich zulässig (vgl. BVerwG U 16.1.1976 – 4 C 25/74, JR 1976, 387, 391; BVerwG B 3.3.2005 – 7 B 151/04, DÖV 2005, 745 = NVwZ 2005, 699).

Gegen eine Verweisung bestehen keine rechtlichen Bedenken (BVerfG B 23.3.1982 – 2 BvL 13/79, BVerfGE 60, 135, 155 = NJW 1982, 2859 = BayVBl. 1982, 432): Soll nach der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen Fassung, also auch mit allen Änderungen gelten, handelt es sich um eine „dynamische“ Verweisung.

Bei einem Landesgesetz, welches eine dynamische Verweisung auf ein Bundesgesetz enthält, handelt es sich um Landesrecht, für das gemäß § 137 VwGO die Revision nicht zulässig ist. Solches liegt vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes Geltung beansprucht (BVerwG B 10.8.2007 – 9 B 19/07, Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29; BVerwG B 2.7.2009 – 7 B 9/09, Original S. 3, 4 = NVwZ 2009, 1037 = DÖV 2009, 823 L = DVBl. 2009, 1122 L).

Soll hingegen der bei Erlass der Verweisungsnorm geltende Text maßgebend sein, liegt eine „statische“ Verweisung vor. Diese ist für die Praxis nachteilig, wie sich zum Beispiel bei § 11 des Berliner Kirchensteuergesetzes zeigt: Danach gilt das Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (nur) entsprechend. Hier muss der Berliner Gesetzgeber das Kirchensteuergesetz gesondert ändern und dem VwVG anpassen, wenn dieses eine neue Fassung erhalten hat. Der Praktiker hat also auf den geltenden Gesetzesstand zu achten.

Wie zuvor erörtert, gilt das Bundesgesetz für die Bundesverwaltung. Demzufolge gibt es in den Bundesländern Landesverwaltungsvollstreckungsgesetze. Diese sind nach § 137 VwGO nicht revisibel (vgl. BVerwG B 30.11.1994 – 4 B 243/94, DÖV 1995, 384 = UPR 1995, 195 = NVwZ-RR 1995, 299 = BRS 56 Nr. 213 = Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 59). Trotz dieser Vielfalt von Einzelgesetzen herrscht weitgehend inhaltliche Übereinstimmung des Landesrechts mit dem VwVG des Bundes. In den Bundesländern sind folgende Gesetze erlassen worden:

(1) Baden-Württemberg: Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg (Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz – LVwVG) vom 12.3.1974 (GBl. S. 93), zuletzt geändert am 23.2.2011 (GBl. S. 99, 100).

(2) Bayern: Bayerisches Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.11.1970 (GVBl. 1971 S. l), zuletzt geändert am 15.5.2018 (GVBl. S. 260).

(3) Berlin: § 8 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung v. 21.4.2016 (GVBl. S. 218), zuletzt geändert am 5.7.2018 (GVBl. S. 462); siehe Rn. 3: Das VwVG gilt in seiner jeweils aktuellen Fassung.

(4) Brandenburg: Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVGBbg) für das Land Brandenburg vom 15.10.2018 (GVBl. I Nr. 18 S. 29).

(5) Bremen: Gesetz über das Verfahren zur Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen (Bremisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz – BremVwVG) in der Neufassung vom 1.4.1960 (BremGBl. S. 37), zuletzt geändert am 30.8.2016 (BremGBl. S. 510).

Bremisches Gesetz über die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungswege (BremGVG) vom 29.9.2015 (Brem.GBl. S. 448).

(6) Hamburg: Hamburgisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (HmbVwVG) vom 4.12.2012 (HmbGVBl. I S. 510), geändert am 21.5.2013 (HmbGBl. I S. 210).

(7) Hessen: Hessisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (HessVwVG) in der Neufassung vom 12.12.2008 (GVBl. I 2009 S. 2), zuletzt geändert am 21.11.2012 (GVBl. I S. 430).

(8) Mecklenburg-Vorpommern: Verwaltungsverfahrens-, Zustellungs- und Vollstreckungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Landesverwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG M-V) vom 1.9.2014 (GVOBl. S. 476, ber. 2015, 148), zuletzt geändert am 25.4.2016 (GVOBl. S. 198, 202). Der 3. Hauptteil des VwVfG M-V regelt in den §§ 110 und 111 das Vollstreckungsverfahren.

Gemäß § 110 VwVfG M-V gelten bei dem Vollzug von Verwaltungsakten, die auf Herausgabe einer Sache oder auf Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet sind, die §§ 79 bis 100 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (Sicherheits- und Ordnungsgesetz – SOG M-V) in der Neufassung vom 9.5.2011 (GVOBl. S. 246). § 111 VwVG M-V betrifft die Vollstreckung öffentlich-rechtlicher Geldforderungen (§ 1 Rn. 23).

(9) Niedersachsen: Niedersächsisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (NVwVG) in der Neufassung vom 4.7.2011 (Nds. GVBl. S. 238), zuletzt geändert am 1.2.2017 (Nds. GVBl. S. 16).

Eine besondere Zuweisung enthält § 70 NVwVG: Verwaltungsakte, die auf die Herausgabe einer Sache oder auf eine sonstige Handlung oder eine Duldung oder Unterlassung gerichtet sind und die nicht unter § 2 Abs. 1 fallen, werden, auch wenn sie nicht der Gefahrenabwehr dienen, nach dem Sechsten Teil des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds.SOG) durchgesetzt. Nach § 72 NVwVG gilt das auch für sofort vollstreckbare öffentlich-rechtliche Verträge.

(10) Nordrhein-Westfalen: Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.2.2003 (GV. NRW. S. 156), zuletzt geändert am 8.7.2016 (GV.NRW S. 557).

(11) Rheinland-Pfalz: Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz (LVwVG) vom 8.7.1957 (GVBl. S. 101), zuletzt geändert am 12.9.2012 (GVBl. S. 311).

(12) Saarland: Saarländisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz (SVwVG) vom 27.3.1974 (Amtsbl. I S. 430), zuletzt geändert am 1.12.2015 (Amtsbl. I S. 913).

(13) Sachsen: Verwaltungsvollstreckungsgesetz für den Freistaat Sachsen (SächsVwVG) in der Neufassung vom 10.9.2003 (SächsGVBl. S. 614, 615), zuletzt geändert am 6.10.2013 (SächsGVBl. S. 802).

(14) Sachsen-Anhalt: Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwVG LSA) vom 20.2.2015 (GVBl. LSA S. 50, 51).

Eine besondere Zuweisung enthält § 71 VwVG LSA: Verwaltungsakte, die auf die Herausgabe einer Sache oder auf eine sonstige Handlung oder eine Duldung oder Unterlassung gerichtet sind und die nicht unter § 2 Abs. 1 fallen, werden, auch wenn sie nicht der Gefahrenabwehr dienen, nach dem Vierten Teil des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (SOG LSA) durchgesetzt. Gemäß § 73 VwVG LSA gilt das auch für sofort vollstreckbare öffentlich-rechtliche Verträge.

Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesverwaltungsgesetz – LVwG –) in der Fassung vom 2.6.1992 (GVOBl. S. 243); § 1 Abs. 1, §§ 2, 3, §§ 228 bis 322 LVwG, zuletzt geändert am 25.9.2018 (GVOBl. S. 648).

Thüringer Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (ThürVwZVG) in der Neubekanntmachung vom 5.2.2009 (GVBl. S. 24), zuletzt geändert am 23.9.2015 (GVBl. S. 131, 133).

Sadler,